来源：中国社会科学网
原标题：政府职能转变认识过程与建设逻辑
党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。在中国共产党成立100周年这一重要历史节点，回顾改革开放以来政府职能转变的过程，分析下一步中国政府职能转变的基本逻辑，具有重要意义。因为，这也是一个“从哪里来”“到哪里去”层次上的重要课题。
分析研讨中国政府职能转变的相关问题，要从对政府职能转变的认识过程出发。在改革开放以前，我国没有使用“政府职能”这一概念。当时的处理逻辑是，将“国家基本职能”划分为“阶级职能”和“社会职能”，而且对国家的“社会职能”理解和解释也比较简单。1982年，在启动企业改革的时代背景下，中国学者开始转变政府职能方面的问题；1986年正式提出了“转变政府职能”。这是一个较大的历史进步，但这一工作作为社会发展中的一种结构性调整，至今还未完成。在1992年邓小平同志“南方谈话”发表之后，随着对社会主义市场经济体制和政府职能的认识逐步深入，中国在1995年前后对政府在总体上“应当做什么”的认识已经基本清楚。但是，对政府与市场、政府与社会关系的具体认识，对政府职能的内部结构，包括在横向和纵向上的构成等细节性问题的认识，还不是很清晰。
2002年至2003年，中央明确提出，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。这“十六字职能”奠定了目前中国行政管理领域研究工作的基本平台。但是，从发展上讲，“十六字职能”作为最基本的、框架性的表述，仍然是一个过渡性的概括。首先，“职能”的概念比较宽泛，容易被拿来当作可以装下一切东西的“筐”，没有明确的具体指向。其次，“职能”的具体执行主体处于一个模糊的状态，有待明确。最后，除了新加坡等极少数国家以外，大众所接触的总是一个个具体的政府，这类宏观表述与具体政府之间存在理解上的鸿沟。
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对于“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”的表述，是对政府职能转变理论和工作思路的新发展。这一论断的重要意义可以用“五个第一次”来形容：第一次明确对中央政府和地方政府的职责做了分别表述；第一次明确区分了政府的“职能”和“职责”；第一次没有单列地方政府经济建设方面的职责；第一次把“公共服务”提升到地方政府职责的最前列；第一次单列了“环境保护”职责。
从政府“十六字职能”到“两层次职责”，关于政府职能的认识与表述经历了四个变化：第一，从“列举”到“分类”思维方式的转变；第二，从“十六字职能”到“两层次职责”的凝练性转化；第三，政府职能转变的总特征是“深化”和“细化”；第四，“政府职能”是有其内部结构的，需要政府内部结构的差异性。到党的十九届五中全会，对政府职能又使用了不分层次的列举表述方式，但将“环境保护”职责补充为“生态环境保护”职责。应当说，对中国政府职能表述的这两种处理方式，是相互补充的关系，各有特点。
改革开放以来，关于转变政府职能问题进行了多轮实践探索和理论反思，相关认识不断深化，但转变政府职能的工作“始终在路上”，推进速度和“到位率”还不够理想。重要原因在于，除了这一结构调整工作本身就需要相当长的时间外，对其中的逻辑和一些规律性问题、细节性问题，还缺少足够的理论积累，这应当是重要因素。第一，政府职能是一个复杂系统，其特定结构包括功能和职责两个层面。转变政府职能不意味着政府不调整社会关系，而是意味着政府承担工作任务的改变。第二，政府职能转变应当进一步精细化，明确这一转变包括优化政府功能、转变政府主要职责、实现政府全面履责和削减政府的不必要职责四个方面。第三，转变政府职能不是修修补补或单项推进就可以做到的，而是需要处理好整体与局部的关系，单一地推进某一方面的改革并不足以形成对政府职能的转变。
深化政府改革，切实加快转变政府职能，包括推动地方政府创新、推动“放管服”改革等工作，需要具有更加系统性、框架性和引领性的理论创新指导实践，特别是需要构建符合中国实际，在法理上又讲得通的、具有中国特色的“政府职责体系”。这是对新时代中国政府发展路径的再思考。
