由于一些不为人知的原因，一种奇怪的传染病在一个亚洲城市爆发，然后在一个相互联系的跨国网络中迅速传播。所到之处，几波疫情高潮相继出现，成为全球性疫情。世界各国政府和科研机构都在研究其病因，但长期无法达成共识，对这种传染病的认识也远未在匆忙中清晰统一。这在世界范围内引起了广泛的焦虑和恐慌，就连伦敦的医生和作家也不禁恐惧:英国文明会被毁灭吗？国家会沦陷吗？
它看起来很像我们现在正在经历的新冠肺炎疫情吗？但实际上是19世纪中期的一次霍乱疫情。20世纪30年代，英语中甚至出现了“霍乱恐慌”这个词。起初，霍乱只是在印度的部分地区流行，但一个交通、信息等世界性网络已经逐渐成型的时代，却让人们陷入了一个矛盾的境地:它既在空之前给了人们信心，又在空之前让人们变得脆弱，因为正是借助这样的网络，霍乱等传染病以及由此引发的恐慌才得以迅速蔓延至全球。
那是一个帝国时代，少数几个大国瓜分并主宰了整个世界。与界限分明的民族国家不同，帝国是一个更加碎片化、多样化、异质化的结构，往往在矛盾中融合与分化，这使得实施标准化的管理制度倍加困难。宗主国与殖民地之间的不平等地位也因疾病的流行而被动动摇:尽管直到1832年，巴黎人仍傲慢地认为霍乱这种“落后的疾病”源于亚洲肮脏的卫生环境，不可能存在于这个世界。
所谓“恐慌帝国”，是指这样一个跨国网络如何应对全球疫情，以及由此产生的恐慌如何暴露一个国家管理体系的缺陷。也正因为如此，之前的危机空表明原有的规则难以应对，新的临时政策也相应产生。换句话说，这里的重点与其说是传染病，不如说是人们如何应对它们。
当一种奇怪的流行病在人群中爆发时，恐慌是不可避免的。这并不是因为当时的人们愚昧落后，而是人们面对自己不熟悉的巨大风险时所产生的本能反应，直到现代依然如此。1995年，西非爆发了埃博拉病毒，在当地引起了极大的恐慌，因为一旦感染就会迅速死亡。但感染原因不明，似乎无人能幸免。除了最原始的隔离，没有办法阻止它的传播。如果说现代社会有什么不同的话，那就是疾病传播和信息流通的网络化，所以这种恐慌可以在媒体上快速传播。
矛盾的是，“恐慌”标志着现代社会的出现。在真正落后的农业时代，不仅病毒难以传播，恐慌也是如此；只有现代化把不同的乡村、城镇、城市、国家连接成一个高度关联的统一体，任何重要的变化都会迅速蔓延，不平衡超过临界点就会出现恐慌。在美国，预示经济萧条开始的“恐慌”直到上世纪80年代的“镀金时代”才出现。
正是由于当时的城市无法有效预防和管理黄热病和霍乱，美国诞生了国家卫生局(1879年)——这使得美国在历史上第一次作为一个国家而不是分散的州和城市来抗击疫情，并创造了一种后来被美国公共卫生局采用的模式，即独立于各地的利益，收集和公布疫情相关数据，并通过积极的协调与合作，尽快决定适当的检疫措施。
不仅要保证国际网络中人员和资金的流动性，还要控制疫情和恐慌的蔓延，这对一个社会的管理能力提出了非常高的要求。《恐慌帝国》一书的重要主题是，当突发公共事件爆发时，现有的资源、技术和理念不足以应对来自社会、政治、环境和生物等方面的挑战，一个国家管理体制的缺陷暴露无遗。这时候往往需要制定临时政策。一旦这种临时措施被证明有效并被保留，后续将成为“新常态”。
从1894年香港爆发的鼠疫来看，传染病无意中充当了“试纸”。瘟疫不仅是一个等待人们去发现和探索的对象，也是一个可以“阐明社会价值和制度实践的基本模式”的自然实验。这已经被历史一次又一次地证实了。从某种意义上说，这就像社会运行机制获得了自我更新的“免疫”能力，最终达到了一种新的健康状态。
在新模式建立之前，必然充满争议，甚至困惑，因为人们根本不知道如何应对。在1832年纽约的霍乱疫情中，市政当局试图通过故意低估死亡率来淡化公众对疾病的恐惧。同时，他们还利用恐慌来改变公众的行为和敏感度。正如一些学者所指出的，在霍乱疫情紧急事态的授权下，“正常行为的违法性”旨在清理“那些麻烦的人或事”，以支持国家干预公共卫生。
