土地出让收入降三成，专家：靠卖地发展经济的时代已经过去了
文|《财经》记者 张倩
编辑|朱弢
7月14日，财政部公布了2022年上半年财政收支情况。数据显示，国有土地使用权出让收入为23622亿元，比上年同期下降31.4%。
这保持了此前的趋势，根据财政部的数据，2022年1月-2月国有土地使用权出让收入7922亿元，同比下降29.5%；1月-3月国有土地使用权出让收入11958亿元，同比下降27.4%；1月-4月，国有土地使用权出让收入15012亿元，同比下降29.8%；1月-5月国有土地使用权出让收入18613亿元，同比下降28.7%。
根据以上数据可以看出，相比于2021年国有土地出让收入87051亿元，同比增长3.5%的情况，2022年上半年国有土地出让收入持续减少。
对此，接受《财经》采访的多位专家学者表示，“2022年上半年全国土地出让收入的降低超出了很多人的预期，但从整体层面来说，这并不是坏事”。
长期以来，国有土地使用权转让收入（下称“土地出让金”）一直是地方政府性基金收入的重要来源。收入全部缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。
公开数据显示，土地出让金占地方政府性基金收入的比重此前一直在持续增加，甚至已经超过了90%。因此，土地出让金下降的一个直接的结果，就是导致地方政府的收入缩水。在财政部公布的2022年上半年财政收支情况中，地方政府性基金预算本级收入比去年同期下降了29.7%。这对地方的财政运行无疑是极大的考验。
对此，中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林表示：“地方政府必须尽快转变发展观念，靠卖地发展经济的时代已经过去了，依托经济创新发展新经济，是实现长期可持续发展的必然选择。对于地方政府来说，越早转型越有利。”
土地出让收入为何下降？
对于土地出让金大幅下降的原因，朱道林认为，土地作为生产要素，其市场需求必然受到实体经济发展、宏观经济走势等直接影响，因此不同时期的土地出让规模存在一定的波动是正常现象。
“此外，今年以来，受新冠疫情、国际政治经济局势等影响，我国的经济增长速度有所下降，相应的土地市场需求也有下降。而且，中国改革开放40多年来，已经进入城市化、工业发展的后期，各种建设用地需求也在下降。在这些综合因素下，土地出让规模下降是必然的。”朱道林说。
苏州大学王健法学院副院长程雪阳也持类似观点，“2022年上半年土地出让金大幅下降背后有偶发性的原因，也有长期必然的原因。偶发原因是疫情导致多个城市行政部门运行受到影响，房企线下开工困难，影响了市场信心；必然原因则是中国的住宅市场已趋近饱和”。
在受访的学者们看来，着手深化改革已迫在眉睫。
但是，地产研究机构中指研究院综合全国主要城市2017年至2021年土地出让金占一般公共预算收入的比例，对全国主要城市对土地财政依赖度进行了分析，其中杭州、佛山、南京、武汉、广州、西安等城市的数值均超过了100%，成都、郑州、三亚、厦门等城市的数值则超过了80%。
这意味着即使在城镇化进程的后期，土地出让金仍远远超过税收收入，是地方财政的主要来源。
对于地方的土地依赖惯性，中国人民大学经济学院院长刘守英此前在接受《财经》记者采访时指出，在过去数十年中，急剧膨胀的“土地财政”帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。同时，土地出让金支撑了中国数百座城市的基础设施建设，有力地推动了中国经济发展和城镇化、工业化进程。但是，随着城镇化速度减缓以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积，土地作为经济增长发动机的功能将难以延续。
朱道林也认为，“城市的土地是有限的，地方政府不可能永远有地卖；即使尚有土地可卖，还需要仰赖土地需求方，即是否有人愿意购买；再者，土地市场总会受到经济波动的影响”。
其实从十多年前，就有观点呼吁地方着手经济转型、摆脱土地财政依赖，并指出土地财政潜在的负面影响。但是，这些呼吁收效甚微。
