警惕“罚款式创收”冲动
他说，从国家统计局数据看，今年1~7月，房地产企业拿地的总额比去年同期下降了大约48％。如果再考虑到已经拿地的房企中还存在一些地方城投平台，所以如果剔除这部分收入，今年前7个月，地方政府卖地收入的实际金额大约仅为去年同期的1/3。在这种背景下，地方财政收入的压力普遍较大。
程宇称，在一般性财政收入方面，主要由税收和罚没收入构成。现在我国经济面临一些挑战，地方的税收也普遍呈下降趋势。政府为了保证企业的正常运营，保住市场主体，还出台了返税退费政策，这也意味着地方政府的税收也在减少。与此同时，地方政府的一些刚性支出压力仍然较大。这就意味着，很多地方政府面临严重的收不抵支问题。
程宇告诉《中国新闻周刊》，在卖地收入、税收等减少的背景下，对很多地方政府而言，增加罚没等非税收入可能就成了他们一个很难抑制的冲动。
杜绝“罚没财政”，仍需细化立法
近段时间以来，为整治“乱罚款”现象，中央动作频频。
6月28日，国家发改委网站公布《涉企违规收费专项整治行动方案》，该《方案》由发改委、工信部、财政部以及市场监管总局联合发布。《方案》称，将全面排查交通物流、水电气暖、地方财经、金融、行业协会商会等领域涉企违规收费问题，专项整治乱收费、乱罚款、乱摊派，建立协同治理和联合惩戒机制。
7月21日，国务院常务会议又指出，为进一步优化法治环境，减轻企业和群众负担，决定取消29个罚款事项，用其他方式规范管理。这些事项包括对取得生产许可证的企业未依照规定定期提交报告，逾期未改正行为的罚款；对未经许可制造、修理计量器具等行为的罚款；以及对道路货运经营者不按照规定随车携带道路运输证行为的罚款等。
舆论认为，要想抑制地方政府“罚款式冲动”，关键还是要消除监管盲区，让各职能部门在罚款时做到有法可依，透明执法，降低地方上的罚款动力。
清华大学法学院教授张明楷表示，（很多）罚没收入不是直接归司法机关，从形式上来说依然是给地方财政，但是财政很多会立马返还给办案机关，（因此）办案机关就有积极性，能够没收的尽可能没收，不是犯罪的尽可能变成犯罪去没收。
他说，“我一直主张，所有的罚没收入直接上缴中央财政，不给地方，财政充分保证司法机关办案的费用。如果罚没收入不直接上缴中央，我们很难不能使司法显示客观公正，因为一个机关为自己的利益去办事的时候胆子可大了。”
2020年底，财政部印发《罚没财物管理办法》，进一步完善罚没财物管理，要求海关、公安、海警、市场监管等部门取得的缉私罚没收入全额缴入中央国库。然而，到目前为止，还有一些罚没收入会进入地方政府。
2021年全国两会期间，全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫表示，对于刑事案件的罚没所得，刑事诉讼法及相关法律法规或部门规章均规定应上缴国库，但对于是上缴中央国库还是地方国库，并未具体的规定。而在实践中，地方取得的罚没所得一般上缴地方国库，地方政府通常会返还部分罚没所得给办案机关，补充办案经费。
叶青告诉《中国新闻周刊》，应让每一笔罚款都做到罚之有理、有法可依，而不是为了增加自己的财政收入而想法提高罚款额度。上级部门也应对下级的罚款有没有依据等作为核查重点。
他称，很多法规有上下限，弹性空间较大。有时按照顶格处罚或最低限度处罚，从法律层面上都可以。在财政收入好的时候，罚款空间就会宽松一点，财政收入紧张的时候，可能就会提高罚款额度。所以，还要完善法律细则，让一些处罚依据更加明确。
西南政法大学教授蔡斐撰文称，从理论上来说，罚款行为，自然是“当罚则罚”，与“执法创收”没有关联。但是，什么情形该“当”？罚多少算“罚”？这就取决于行政裁量权基准制度的建立健全。一旦基准制度脱离法定的范围、限度、原则，就会给罚款沦为地方创收工具提供可乘之机。
蔡斐称，比如《安全生产法》规定，对因违法行为导致发生生产安全事故的主要负责人，处以2万元以上20万元以下的罚款。那么，在2万到20万如此巨大的一个弹性空间内，究竟是罚款2万？10万？还是20万？需要根据立法意图和执法经验，尤其是实际行为，将裁量的情节和裁量的选择形成可操作的具体制度，否则就很容易出现行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象。
