光伏用地每亩年租飙至2500元，违规占地频发！新能源发电背后的土地困境
本文来源：时代财经 作者：魏亚霖
“按照‘碳中和’目标，将来风光电站用地要占到我们国土面积的1%左右。对于西部地区来说有足够的建设场地，那东南部省份要不要建设呢？”
5月30日， 清华大学社会科学学院能源转型研究中心常务副主任何继江对时代财经表示，土地使用瓶颈仍然是制约新能源发电的一大困难。
近期，特变电工（600089.SH）子公司投资建设的行唐200MW光伏项目，因为施工过程中存在涉嫌破坏生产经营罪被立案调查，再次引起了业内对于光伏用地的讨论。
时代财经注意到，过去数年间，随着光伏电站规模与数量的不断增长，光伏项目违规占地的争议时有发生。今年4月，江苏省自然资源厅公告，浙江新能（600032.SH）全资孙公司未经批准、擅自占用永久基本农田建设光伏项目。
5月27日，浙江新能证券部工作人员对时代财经表示，不清楚该项目当时的用地审批过程，但其强调已经整改完成。
5月25日，水利部印发了《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，要求光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。
那么，光伏项目用地应当如何取得？如何才能符合用地政策？光伏企业下一步怎么走？
“不改变原有地性质”
光伏项目突飞猛进的背后，需要大量的土地。
金杜律师事务所在2021年1月的一份研报指出，严格按照规定以光伏阵列区所占面积办理建设用地审批手续的方式建设光伏项目，将大幅提高发电企业的用地成本，因此，要么选择戈壁、荒滩等未利用地开发，要么将光伏与草地、林地、农田等结合，建设互补共存的复合型光伏项目。
在过去数年间，复合型光伏项目用地政策呈现由紧到松的趋势。
2017年9月《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》要求各地省级能源、国土资源主管部门研究提出本地区光伏复合项目建设要求和认定标准。在此基础上，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无需办理转建手续，在保障农用地可持续利用的前提下可不改变原用地性质。
简单来说，光伏电站中的不同建设项目，可以申请不同的土地性质。
中伦律师事务所王威律师撰文指出，在光伏复合项目建设中，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理依法办理建设用地审批手续；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。
陕西宝鸡千阳县100MW光伏发电复合项目。图片来源：隆基绿能官网
需要强调的是，对于复合型光伏项目来说，红线是“不改变原用地性质”。目前，各地出台的光伏复合项目用地规定除了对项目建设提出要求，都明确严禁出现抛荒、撂荒等行为。
河南安阳县人民法院上传的一则裁判文书显示，2015年，某光伏电力公司租用了当地的食用菌大棚棚顶建设光伏项目，该大棚所在地大部分为耕地；2016年下半年，该光伏项目建成并网运营，但大棚内却未种植食用菌，未搭设大棚的土地上也建有光伏方阵，且“下方杂草丛生，土地处于抛荒、撂荒状态”。据此，安阳县检察院对当地政府和自然资源局提起公益诉讼，法院最终认定两被告怠于履行监督管理职责的行为违法。
因此，在复合型光伏项目并网发电后，所在地的农业活动应当正常进行，形成“渔光互补”“农光互补”等；不能只剩下光伏电站，否则也属于违法使用土地。
截图来源：裁判文书网
用地合法性存在问题的后果，很可能是整个项目都要付之东流。
例如国电投子公司参与投资建设的漳浦绿领农业科技大棚光伏电站。该项目总投资12亿元，占地2000亩，2015年10月开工，2016年4月20日正式投产发电。但还不到3个月，该项目就因涉嫌非法占用土地遭到罚款并要求限期拆除。
锦天城律师事务所袁雯卿律师2021年9月撰文指出，根据实务案例，不论是违规占用耕地还是违规占用林地，都可能面临责令拆除、并处罚款的行政处罚；并且，即使光伏电站项目属于当地政府招商引资项目或地方光伏扶贫项目，后期也可能因为用地合法性问题被责令拆除。
