在蒙古国至元代初期,建制城市发生了重要变化。首先是在金朝版图上总户口从泰和七年(1207)的8413164户、53532151口,经过战乱至蒙古“灭金,得中原州郡”,到元世祖至元八年(1271)降至l946270户、7785080口。元至元初在中原州县户数只是金泰和七年户数的23.1%。其次是在区域户口发生重要变化的同时,建制城市户口发生了更大变化,例如警巡院城市中都,由泰和七年的40万人,到中统五年减少到14万人;泽州司候司城市壬寅年(1242)约有127户,是金泰和七年极盛时户数的3%。可见战争前后或政权更替前后城市和区域人口的变化之大。至元二年,忽必烈根据州县司户口凋敝、多寡不均的状况,诏令省并州县司:“诸路州府,若自古名郡,户数繁庶,且当冲要者,不须改并。其户不满千者,可并则并之。各投下者,并入所隶州城。其散府州郡户少者,不须更设录事司及司候司。附郭县止令州府官兼领。”当时省并州县司的首要标准就是州县司户口的多少。到年底共“省并州县凡二百二十余所”。根据《元史》记载,还集中或分散地省并了部分府州城市录事司,更多地甚或全部地省并了州治城市司候司。经过此次省并,城市司候司的市政建制在元代已不存在。都市警巡院随着元代两都制的确立,蒙古国时期恢复建制的北、东、西、南四京警巡院亦陆续改置为录事司,甚至废人倚郭县。这既反映了建制城市户口大量减少,也反映了对建制城市规模和标准要求的提高。它标志着由金朝到元朝,建制城市和城市体系发生了重要变化。
(二)都市警巡院城市
据《元史·地理志》,成吉思汗十年(1215)克燕京,设燕京路总管大兴府。至元元年改中都,仍设总管大兴府。至元四年,始于中都东北郊外,“置新城而迁都”,城方六十里。至元九年改号大都。十九年,置留守司。二十一年置大都路总管府。大都留守司“掌守卫宫阙都城,调度本路供亿诸务……兼本路都总管”,“治民事”。“领院二,县六,州十。州领十六县。”左、右二院的行政职能“分领坊市民事”。事实上,大都都总管府下所设城市警巡院和州县在不同时期是不同的。据《元史·百官志》:“左、右警巡二院,秩正六品……至元六年置,领民事及供需。”当时大都新城未建,显然所置二警巡院在中都城。至元十二年又置大都警巡院,“领京师坊事”,二十四年省并一个。大德九年(1305),又置“大都警巡院,品职分置如左、右院”,“以治都城之南”,都城显然系指大都新城,“之南”则指南城即金代中都旧城,方圆37里。按文献记载,新旧二城方圆共计97里,划分138坊,其中新城76坊,旧城62坊。到至大三年(1310),又“增大都警巡院二,分治四隅”。至正十八年(1358),“于大都在城四隅,各立警巡分院,官吏视本院减半。”元朝政府从总体和局部上都逐步加强了对大都城市的管理。
上都路,在金置桓州,蒙古宪宗五年(1255)蒙哥命忽必烈居其地,六年,忽必烈命刘秉忠于桓州东龙冈规划建设了“阙庭”。中统元年(1260)设开平府,四年五月,升开平府为上都,其总管为上都路总管兼开平府尹。至元二年,置留守司。五年升上都总管府。十八年,升上都留守司,兼领本路总管府事。前职主管京城的军事、守卫,后职专管京城及郊区的民事。“领院一,县一,府一,州四。州领三县。府领三县,二州。州领六县。”院即警巡院,当置于中统四年升开平府为上都,并升开平府总管为上都路总管的时候。县一即附郭县开平。
据《元史·百官志》,“上都留守司兼本路都总管府,品秩职掌如大都留守司,而兼治民事。”其属有“警巡院,秩正六品。达鲁花赤一员,警巡使一员,副使二员,判官二员,司吏八人”,是属“领民事及供需”的城市亲民机构。“开平县,秩正六品,达鲁花赤一员,尹一员,丞一员,主簿一员,尉一员,典史一员,司吏八人”,是属附郭县,总理上都城市郊区的行政机构管理乡下民间事务。
忽必烈确定上都和大都两都制度之后,蒙古国时期继续沿用的东、南、西、北四京路,到至元二十五年二月分别“改南京路为汴梁路,北京路为武平路,西京路为大同路,东京路为辽阳路”。上述四个京路城市警巡院则在此前陆续改置录事司或废人了附郭县。首先是金上京,于金末天兴二年(蒙古太宗五年,1233),蒙古国“出师伐之,生禽万奴,师至开元、恤品,东土(辽东)悉平”。《元史·太宗纪》记载,太宗五年二月,诏诸王伐万奴,遂命讨之。九月,擒万奴。此后,很难看到文献对上京会宁府的记载,蒙古国初期对金上京城市的军事破坏可以想见。城市废弃之后,边远的上京会宁府警巡院制度也就废弃了。