路府之下除城市录事司外,还领属散府和州县,散府有统州县或不统州县者。如在杭州路“旧以两县(钱塘、仁和)置城南北隅,以听城以外之治;四录事司分治城四隅,以听城以内之治,然后受命于郡府”,即录事司和附郭县领属于杭州路总管府。
“掌城中户民之事”的城市行政机构与州县平行隶属于路府,在金代有录事司和司候司两种,但蒙古国时期因战乱户口凋敝,出现了“若城市民少,则不置司,归之倚郭县”的变迁。这里的司包括录事司和司候司,其主官则分别是录事和司候。至元二十年普遍增置了监临官达鲁花赤,以下还设置典史以及“无定制,随事繁简以为多寡之额”的司吏,与附郭县设官基本一致(参见表9)。同时,在至元二十年,省司候,即全面废弃了城市司候司建制。事实上,在至元二年诏令“其散府州郡户少者,不须更设录事司及司候司”时,司候司就被省并了。与金代不同之处,元代录事司机构中增置了掌管缉捕、监狱的属官典史,取代了金代专门设置与录事司、司候司共同管理城市的都军司和军辖,使城市民事和军事、巡捕统一纳入达鲁花赤、录事的领导之下。“录事职位虽卑,而父母一城之民,其任固不轻也”。元代的这种变化无疑加强了对路府治所城市的统一管理,提高了城市管理水平与工作效率。
表九 元代城市录事司与附郭县置设官吏之比较
机构名称 | 主管 | 佐贰官 | 巡捕官 | 吏 | 行政职能 |
录事司 | 达鲁花赤、录事 | 判官 | 典吏 | 司吏 | 掌城中户民之事 |
附郭县 | 达鲁花赤、尹 | 丞、主簿 | 尉、典史 | 司吏 | 执掌附郭县行政 |
资料来源:《元史·百官志》。
元代录事司城市的户口规模一般在3000户至20000户,1.5万至10万人左右。(参见表十)
表十 元代录事司城市户口规模举例
录事司 | 集庆 | 广州 | 镇江 | 嘉兴 | 常州 | 潮州 |
户数 | 18205 | 10013 | 15654 | 6581 | 5657 | 3358 |
口数 | 94992 |
| 65767 |
| 27040 |
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资料来源: 至大《金陵新志》 、大德《南海志》 、至顺《镇江志》 、至元《嘉禾志》 、成化《毗陵新志》 、 《潮州三阳图志辑稿》(陈香白辑校) 。
在元朝“北踰阴山,西极流沙,东尽辽左,南越海表”的广大版图上,先后在127个路、府、州治所城市建置了管理民事、治安的专门行政机构录事司,即出现了127个录事司建制城市。127个录事司城市和两都警巡院城市一起形成了以大都为首位城市、上都及杭州等为次首位城市的全国性完善的古代城市体系(参见图2)。同时,在各省区,各路、府形成了区域性城市体系。