既要稳增长又要清理隐性债务，今年地方经济压力有多大？
鲜有人认为试点隐性债务清零试点会失败，毕竟广东、上海、北京三地均属全国债务风险水平较低的地区之列，如广东2019年、2020年预算报告直言，广东是全国债务风险水平最低、最安全的地区之一。同样作为清零试点的陕西汉中市、陕西榆林市定边县均被认为隐性债务存量较少，汉中市仅一家发债城投平台，定边县更是没有发债城投平台。
在试点清零的工作中，广东、北京发行的数笔再融资债券引发市场关注。2021年10月，广东启动全域无隐性债务试点，随后，广东、深圳合计发行用途为“偿还存量债券”的再融资债券1121.11亿元。今年1月，试点隐性债务清零的北京发行同样用途的再融资债券近850亿元。
几笔发行之所以备受关注，源于市场认为再融资债券在清零试点中被用于置换隐性债务，之所以有如此认知，是因为再融资债券用途表述较此前发生微妙变化。据广发固收刘郁团队的统计，从2020年12月起，部分再融资债券的用途表述出现变化，由“偿还到期地方政府债券本金”变成“偿还存量债务”。前者用途明确为政府表内债务本金借新还旧，而后者“偿还存量债务”的表述让外界认为其中包含隐性债务。
这一猜测随后得到财政部证实，其于2021年8月发布的“2021年7月地方政府债券发行和债务余额情况”提到，截至2021年7月末，用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券额度已发行6095亿元。
建制县区隐性债务风险化解试点不同于去年10月开启的全域无隐性债务试点，开始于2019年，已进行两批。
按照刘郁团队的统计，2020年12月至2022年1月20日，用于“偿还存量债务”的再融资债券已发行9819亿元，超过财政部8月提及的6128亿元额度，且已有27个省份发行此类债券。
而多位受访者向记者证实，在隐性债务清零试点中，再融资债券确实被用于置换隐性债务。“广东发行的两笔再融资债券一定有部分用于置换隐性债务”。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉《中国新闻周刊》，这意味通过再融资债券将隐性债务转换为政府显性债务，等同于债务置换。
广东肇庆城市一角。截至2020年底，肇庆下辖的广宁县隐性债务全部清零，成为肇庆首个无隐形债务示范县。图/视觉中国
“之前确实已有通过债务置换化解隐性债务的试点，严格来讲，2015年开始的那一轮债务置换就是最后一轮债务置换”。有长期关注地方债的学者告诉记者，而且有一些债务置换并未以“置换”名义发生，如发行专项债，使得更多财政收入可以被用来偿还隐性债务，某种意义上也是一种“置换”。
隐性债务的概念相对模糊，具体指地方政府、国有企事业单位、直属机构等，在法定政府限额以外直接举借，或承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。其实它与显性债务，或者说表内债务相伴而生。
2013年，审计署对全国政府性债务进行审计，将之分为三类——Ⅰ类：政府负有偿还责任的债务；Ⅱ类：政府负有担保责任的债务；Ⅲ类：政府可能承担一定救助责任的债务。其中Ⅱ类、Ⅲ类为政府或有债务，与当下人们理解的“隐性债务”概念接近。
但在乔宝云看来，站在2013年的时间节点，三类债务均属于“隐性债务”，“因为地方债当时尚不被允许，2014年发布的43号文规定地方政府只能通过债券形式在预算内举借债务，2015年新预算法实施后，发行12.2万亿元置换债券，置换了一批此前并未以合法合规形式举借的债务”。
“财政部并未为大规模发行再融资债券置换隐性债务开口子，目前只局限于试点地区。置换更应该作为一种特殊手段应用于试点，使用应当谨慎”。中财—中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成担心，鉴于2015年时已经进行过一轮大规模债务置换，如果不断使用置换手段，可能会发出政府承担无限责任的错误信号，即违法违规举借的隐性债务可以置换为政府表内债务，或变相刺激地方政府进一步通过城投平台等途径举借隐性债务。
2015年到2018年债务置换被视为地方政府化债的“上半场”，2018年置换完成，发现地方债“开前门、堵后门”过程中“后门”并未堵住，形成当下地方政府隐性债务。
